Par Nikita Taranko Acosta

L’année 2018 a été marquée par plusieurs tournants en matière de politique migratoire et notamment concernant le régime de visa. Le Bélarus, étant souvent considéré comme le pays le plus fermé d’Europe où l’accès a été depuis longtemps restreint aux étrangers (idem pour les Biélorusses souhaitant sortir du pays) par les coûts excessifs des visas, les démarches administratives trop complexes et presque impossibles à effectuer sans la connaissance du russe ou du biélorusse en plus de la longue attente de la décision du Ministère des Affaires étrangères qui pouvait finalement transmettre à l’ambassade ou au consulat compétent la décision de refus de la demande d’entrée à un étranger sans une raison spécifique, a connu plusieurs changements positifs à cet égard. Le nouveau règlement bénéficie-t-il à tous les étrangers de la même façon ? Comment ce changement si inattendu, allant à l’encontre de la rhétorique de l’homme fort du pays, s’est produit et quels sont les enjeux derrière cette « libéralisation » ?

Tout d’abord, il faut remonter au début de l’année 2017 lorsque le décret présidentiel avait légèrement modifié le règlement en vigueur laissant pour la première fois aux étrangers de 80 pays (dont 39 en Europe et incluant aussi les EEUU, le Japon et le Brésil) de visiter le Bélarus pour une période ne dépassant pas les 5 jours ouvrables — nuance toutefois importante car l’heure d’arrivée et de départ n’est pas prise en compte, comme ont expliqué les spécialistes lors d’une discussion dans le studio de la chaîne Tut.By — sans le besoin de posséder un visa. Cette nouveauté bien modeste peut être considérée décisive car elle marque sans aucun doute une rupture avec l’héritage soviétique, qui compliquait toujours le franchissement des frontières. En plus de la bureaucratie embrouillée régulant l’entrée et la sortie des étrangers au Bélarus depuis 1991, ainsi que tous les problèmes qui en découlent, les prix pour obtenir le visa furent toujours les plus élevés de la région (deux fois plus élevés que pour le visa russe, par exemple). Il ne paraît donc pas étonnant que le Bélarus a été et continue d’être le pays le moins visité de la région, d’où la comparaison avec la Moldavie ou encore avec certaines républiques d’Asie centrale. Néanmoins, les prix des visas ont diminué au fur et à mesure (passant de 150 € à 100 € entre 2008 et 2014 et descendant jusqu’à 60 € en 2016) et la création des « zones d’accès spéciales » (notamment pour les régions de Brest et de Grodno où les démarches ont été considérablement simplifiées pour les étrangers afin de promouvoir l’agrotourisme ainsi que le tourisme médical), ces dernières années, ont marqué une tendance positive qui a abouti enfin sur l’abolition des visas pour une courte période, toujours sous certains conditions.

Quelles sont alors ces conditions et comment ont-elles changé le 24 juillet 2018 par rapport à février 2017 ?

Le premier changement significatif apparait dans le nouveau décret signé par le président biélorusse et est entré en vigueur depuis le 27 juillet 2018. Il porte sur la durée du séjour. Alors que le décret de 2017 ne permettait aux étrangers de séjourner au Bélarus que pour une période de 5 jours ouvrables, ce délai est étendu dorénavant jusqu’à 30 jours. Il s’agit d’une amélioration notable qui a dépassé les pronostics les plus optimistes se situant entre 10 et 15 jours (à l’instar du prolongement de la durée de séjour permise dans les régions frontalières spéciales à partir du janvier 2018). D’autre part, la liste des pays dont les citoyens peuvent bénéficier de l’exemption du visa pour voyager au Bélarus a aussi été étendue. Alors que des conditions plus rigides s’appliquent toujours pour certains d’entre eux ; c’est le cas du Vietnam, de l’Inde ou encore de la Namibie, entre autres. Par ailleurs, nous pouvons lire dans le Deutsche Welle que les nouvelles règles s’appliqueront également aux non-ressortissants Lettons (terme qui désigne les ex-citoyens soviétiques ainsi que leurs descendants d’origine russe, biélorusse ou ukrainien et qui ne bénéficient d’aucune nationalité pour des raisons ethnico-culturelles) ainsi qu’aux apatrides Estoniens (terme utilisé pour les non-citoyens en Estonie d’origine slave oriental). Quant à la Chine, les nouvelles conditions ne vont rien changer dans la pratique car il faut rappeler que l’accord mutuel d’annulation des visas entre la Chine et le Bélarus pour une période ne dépassant pas les 30 jours avait été déjà signé le 10 juin 2018 par Vladimir Makeï, ministre des Affaires étrangères biélorusse, et son homologue chinois. Cet accord qui a eu lieu juste après le sommet de l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS) le 9 juin 2018 à Qingdao, où Alexandre Loukachenko et son fils Nikolaï Loukachenko furent les invités spéciaux de Xi Jingping (puisque le Bélarus n’est toujours pas un membre officiel), s’inscrit parfaitement dans la logique des relations biélorusso-chinoises de plus en plus serrées.

Cependant, il faut souligner que l’exigence principale n’a pas été levée et c’est elle qui génère actuellement le plus de débat sur les réseaux sociaux et dans la société civile biélorusses. On peut lire sur le site du Ministère des Affaires étrangères du Bélarus que le prérequis pour entrer dans le pays et en sortir sans visa reste l’utilisation de la voie aérienne et, plus précisément, de l’Aéroport National de Minsk. En effet, c’est le seul aéroport international du pays qui a été récemment modernisé pour le Championnat du Monde de Hockey sur glace, qui a eu lieu au Bélarus en 2012.

L’argument principal des autorités biélorusses, qui insistent pour que cet aéroport demeure le seul point d’entrée et de départ possible pour les étrangers, porte sur la sécurité et les infrastructures « indispensables » pour contrôler le flux des voyageurs.

D’après les autorités compétentes et selon les déclarations d’Igor Shunevitch, ministre des Affaires intérieures du Bélarus, « le pays ne dispose pas d’infrastructures nécessaires dans ses frontières terrestres pour accueillir un taux d’étrangers trop élevé, ce qui risque d’entraîner des problèmes sécuritaires ». Néanmoins, cet argument semble difficile à digérer sachant que les frontières terrestres du Bélarus jouissent d’une sécurité et d’une surveillance exceptionnelles depuis que les pays voisins occidentaux ont intégré l’UE. Par ailleurs, s’il est vrai que ces frontières sont généralement saturées et l’on peut perdre beaucoup de temps dans les embouteillages, cela est dû, en grande partie, aux vérifications de documents de voyages et aux interminables problèmes liés aux visas, ce qui a tendance à paralyser tout le trafic routier.

Il paraîtrait alors naturel de lever cette restriction et accroître les différentes possibilités d’entrer dans le pays par d’autres moyens ; à savoir en voiture, en train ou même à pied ou à vélo pour les frontaliers.

Or, c’est un fait connu que l’aéroport international de Minsk ne permet pas l’accès à la plupart des compagnies aériennes internationales étrangères, Aeroflot russe et Ukraine International Airlines ainsi que Turkish Airlines sont quelques rares exceptions. Pourtant, c’est la compagnie biélorusse Belavia qui a le monopole presque totale et qui gère la grande majorité des vols nationaux et internationaux. D’ailleurs, Belavia n’offre pas la possibilité d’acquérir les billets « low cost » et a une politique des prix fixes, proposant toujours des billets très chers pour n’importe quel trajet. Nous pouvons supposer de ce fait que la véritable raison d’obliger les voyageurs de passer par l’Aéroport National de Minsk est purement économique car cela donne des recettes supplémentaires au Bélarus et écarte ainsi le tourisme low-cost jugé peu pratique, voire nuisible, puisqu’il comprendrait principalement des touristes jeunes ayant sans doute une vision critique du pays. Ce sont ces jeunes qui pourraient facilement « contaminer » le reste de la population avec des idées « biélorussophobes » et « encourager un nationalisme artificiel » ou « un sentiment de fausse démocratie », réitère souvent le président biélorusse.

La deuxième condition de base pour bénéficier d’un séjour sans visa au Bélarus reste inchangée par rapport au dernier décret. C’est l’assurance médicale qui doit couvrir les frais pour le montant d’au moins 10 000 €, mais elle peut être acquise sur place ou avant le voyage donc cela ne devrait pas poser beaucoup d’inconvénients d’autant plus que c’est un critère souvent exigé dans d’autres pays. D’autre part, la condition stipulant que chaque voyageur est censé posséder une somme d’argent suffisante pour son séjour semble aussi acceptable et n’est pas démesurée. Ainsi, le montant en devise ou en roubles biélorusses doit être équivalent ou supérieur à deux valeurs de référence par jour (mesure utilisé au Bélarus pour calculer les salaires, les amendes, etc.) ou 50 fois la valeur de base pour un séjour complet de 30 jours. En d’autres termes, chaque voyageur doit avoir au minimum 49 roubles biélorusses (à peu près 21 €) par jour ou 1225 roubles biélorusses (à peu près 527€) pour une période de 30 jours. Encore une fois, cette condition ne devrait pas être un inconvénient notable et peut servir même de valeur indicative.

La dernière condition est à l’origine des nombreux troubles, surtout pour les touristes qui ne parlent pas les langues nationales du pays. Sur le site du Ministère des Affaires étrangères on lit à nouveau que « tout étranger séjournant au Bélarus pour une période excédant les 5 jours ouvrables est obligé de s’enregistrer auprès du bureau local du Département de la Citoyenneté et des Migrations du Ministère de l’Intérieur de la République du Bélarus ». Il est aussi vrai que les voyageurs qui choisissent de rester dans un hôtel, auberge, sanatorium — ou tout autre logement collectif qui peut être contrôlé par l’État — pourront profiter des services administratifs généralement proposés dans ces emplacements. Or, la situation se complique pour ceux qui veulent visiter de la famille, des amis ou tout simplement ceux qui choississent de rester chez l’habitant ou de louer un appartement privé. Les démarches administratives pour l’enregistrement dans ces situations ne sont pas toujours simples et ne peuvent être effectuées dans n’importe où car il faut aller dans les grandes villes où cette possibilité existe. De plus, la langue est un obstacle souvent rencontré par les étrangers lorsqu’ils sont confrontés à des fonctionnaires, officiers de la police ou encore employés dans le secteur des services qui ne parlent pas l’anglais. Enfin, le nouveau règlement n’est pas clair sur les « zones frontalières spéciales » où l’on peut aussi accéder sans visa par la voie terrestre et s’enregistrer auprès du bureau local régional. La loi stipule que les étrangers optant pour cette voie d’entrée dans le pays ne pourront se déplacer librement que dans l’oblast concerné (oblast de Grodno ou oblast de Brest). Or, comment peut-on empêcher la mobilité des étrangers à l’intérieur du pays où il n’existe pas de contrôles internes ? Ne serait-il pas plus censé de leur demander dans ce cas de s’enregistrer à nouveau dans le nouvel oblast pour éviter une infraction absurde et difficile à prévenir ? Ou pourquoi ne pas supprimer le système d’enregistrement s’il est la source d’autant de soucis supplémentaires tantôt pour les étrangers, contributeurs du relancement de l’économie biélorusse, comme pour les autorités qui doivent perdre du temps pour suivre le déplacement des étrangers entrés légalement et qui ne savent pas toujours comment procéder avec les démarches ? Pourquoi ne pas informatiser au moins le système et habiliter la possibilité de s’enregistrer en ligne en proposant en plusieurs langues un formulaire simple à soumettre ? Ce sont ce genre de questions que les étrangers qui ont déjà visité ou veulent visiter le Bélarus se posent souvent.

En même temps, malgré les défauts cités ci-dessus, il faut admettre que les autorités biélorusses essayent d’être pragmatiques et souhaitent améliorer l’image du pays à l’international, bien que leur tâche se complique parce qu’ils ne peuvent pas se permettre le luxe de déplaire à la Russie, pays qui s’est fermement opposée déjà en 2017 à toute tentative de libéralisation du régime de visas pour les étrangers au Bélarus. Ainsi, si le gouvernement de Loukachenko a réussi à attirer davantage de touristes dans le pays l’année passée, en plus d’améliorer légèrement les relations avec l’UE, il a aussi souffert à cause de la riposte russe. La réponse russe qui a suivi l’abolition des visas pour le séjour de 5 jours fut l’introduction des points de contrôles de passeports provisoires ainsi que l’apparition des contrôles douaniers sporadiques dans certaines de ses frontières avec le Bélarus. Ce qui est contraire à l’esprit de l’État de l’Union et aux normes internes de l’UEEA.

Néanmoins, selon les données du représentant du Comité Frontalier de l’État biélorusse, « le régime sans visas introduit en 2017 par le décret numéro 8 a permis d’en profiter à 131.039 personnes (…), le plus souvent venant de l’Allemagne (près de 21.000), la Pologne (12.600), l’Italie (11.500), le Royaume-Uni (8800) et les EEUU (8300)». C’est pour cette raison que Sergueï Kovaltchuk, ministre du Tourisme et des Sports, est encore plus optimiste avec le nouveau décret espérant que « l’augmentation de l’afflux des étrangers sera considérable (…) et permettra aux voyageurs de connaitre le vrai Bélarus, avec son peuple ouvert et bénévole ».

Par ailleurs, cette nouvelle a été positivement accueillie par l’UE qui a repris ses négociations en 2017 avec le Bélarus concernant sa propre politique migratoire envers les citoyens biélorusses. Ce type de négociations a déjà eu lieu plusieurs fois dans la brève histoire des relations bilatérales biélorusso-européennes. En fait, les pourparlers furent gelés à plusieurs reprises, notamment à la suite des élections présidentielles au Bélarus en 2010 et en 2015 en raison du manque de transparence et de l’emprisonnement des adversaires politique d’Alexandre Loukachenko. Néanmoins, les négociations ont tendance à reprendre après la libération de ces opposants politiques ou après tout autre geste allant dans la direction de la construction démocratique.

Cette fois, il semble exister pourtant une réelle possibilité d’avancer dans le domaine. Comme a souligné Dimitris Avramopoulos, Commissaire européen aux Migrations et Affaires Intérieures de la Commission Juncker, l’Union Européenne est favorable à la consolidation de sa coopération avec le peuple biélorusse et la société civile biélorusse. « La simplification du régime des visas encouragera le développement des contacts entre les peuples, ce qui permettra non seulement d’établir des relations personnelles, mais aussi de renforcer la coopération mutuelle de nos entreprises pour le bien-être de nos économies. Je voudrais remercier les autorités biélorusses pour leur participation aux pourparlers. La coopération se met en place dans l’intérêt des deux parties, mais surtout dans l’intérêt de nos peuples », a-t-il déclaré le 30 juillet 2018. Il est donc probable que le Bélarus saisira l’occasion, aux prochains pourparlers à Bruxelles en septembre 2018, pour négocier des conditions meilleures pour ses citoyens qui ont toujours des difficultés pour obtenir un visa étranger. Les sujets à l’ordre du jour seront probablement la simplification du processus de demande de visas et la réduction de ses prix.

Si le Bélarus est habitué à jongler entre les intérêts des blocs opposants — l’UE et la Russie, mais aussi, depuis quelques années, la Chine — , a marge de manœuvre est limitée car les intérêts russes ont la priorité. Ce faisant, et à la suite des mesures prises par la Russie mentionnées ci-dessus, le Bélarus tente de jouer la carte de victime de la « guerre douanière » avec la Russie car nombreuses de ses marchandises, destinées au marché russe dont il est fortement dépendant, ont été arrêtées à la frontière tout au cours de l’année passée prétendument pour des raisons de qualité. Néanmoins, même le Bélarus a reconnu que les craintes de la Russie ne sont pas tout à fait illégitimes tout en proposant une alternative plus bénéfique aux deux côtés.

En effet, il faut remarquer qu’il n’y a jamais eu de contrôles douaniers ni de passeports entre la Russie et le Bélarus jusqu’à récemment. Ce qui parait logique étant donné que les deux pays ont fondé l’État de l’Union après le démantèlement de l’URSS dont le but initial était notamment la préservation des structures étatiques partagées et le marché commun. Cet accord a suivi ensuite comme un modèle pour la fondation de la Communauté économique eurasiatique (CEEA) qui s’est transformée en Union économique eurasiatique (UEEA) en 2014. Par conséquent, si les étrangers arrivent au Bélarus sans visa, rien ne les empêcherait, en théorie, de se déplacer aussi en Russie, d’où la compréhensible méfiance russe. Celle-ci est parfois instrumentalisée pour déclencher une guerre commerciale qui aboutit graduellement, mais naturellement, sur une guerre politique où la Russie essaye de s’imposer sur le « petit frère ». Cela ne veut pas dire que les étrangers qui arrivaient au Bélarus avec un visa auparavant jouissaient du droit d’aller en Russie car un visa russe leur fut également exigé en plus. Cela constitue ainsi une aberration du point de vue logistique et sécuritaire. La même situation équivaut dans le cas inverse : pour les étrangers visitant la Russie avec un visa russe, et qui devraient se munir d’un visa biélorusse pour se déplacer légalement au Bélarus. Or, vu l’absence des contrôles frontaliers, cette situation paraît véritablement absurde, tenant compte du fait qu’il faudrait payer assez cher pour obtenir les deux visas et attendre longtemps pour avoir la confirmation. C’est pour cette raison que le débat sur l’espace commun en matière de visas entre la Russie et le Bélarus est en cours depuis quelques années. Nonobstant, ce qui a empêché la signature d’un accord en 2017 fut la décision unilatérale du Bélarus d’introduire le régime sans visa aux étrangers. Ce timing est loin d’être idéal puisque les deux États étaient déjà sur le point d’arriver à un accord. Il était dans leur intérêt mutuel de faciliter les démarches aux étrangers attirant davantage de touristes tout en évitant les déplacements illégaux qui sont presque impossible à tracer et qui compromettent en plus l’idée de l’État de l’Union.

Les difficultés liées à cette question ont resurgi pendant la Coupe du Monde de football en Russie en juin 2018. En effet, une partie considérable des étrangers qui ont choisi de faire quelques jours de transit au Bélarus n’avait pas de visa valable pour continuer le voyage en Russie, alors qu’ils avaient profité de l’entrée sans visa au Bélarus croyant pouvoir facilement arriver en Russie vu l’absence des contrôles frontaliers. Néanmoins, les autorités russes avaient prévu cette situation et elles ont pris très au sérieux la menace terroriste instaurant spontanément des contrôles aux frontières, notamment sur les principales routes et voies ferroviaires. Une ligne de train particulièrement visée fut celle reliant Minsk à Saint-Pétersbourg. Cela a obligé à un grand nombre d’étrangers faire demi-tour ou d’acheter un visa russe sur place et payer une amende supplémentaire. Enfin, après quelques discussions acharnées, le bon sens a pris le dessus et les autorités biélorusses et russes ont mis en place un accord temporaire pour la période du Championnat qui permettait aux étrangers ayant acheté un ticket pour un des matchs de football d’entrer en Russie par le Bélarus sans visa. Pourtant, on se retrouve avec ce dilemme depuis l’expiration de l’accord le 15 juillet 2018 à la suite du voyage d’Alexandre Loukachenko en Russie, avec le propos officiel de féliciter la présidente croate pour l’excellente performance de l’équipe de son pays.

En même temps, il paraît prudent de supposer que ce ne fut pas la seul motif du voyage du président biélorusse. Une hypothèse répandue suggère qu’il aurait profité de cette occasion pour mettre de la pression à la Russie et demander que l’accord sur l’espace migratoire commun soit signé et ratifié au plus vite. Il est simplement difficile de croire que Loukachenko oserait donner le pas suivant en allégeant les conditions d’entrée aux étrangers au Bélarus tout en prolongeant la durée du séjour possible sans visa jusqu’à 30 jours sans l’accord ou compromis préalable de la Russie. D’autant plus que les réactions russes avaient clairement manifesté le profond désaccord contre le décret biélorusse de l’année passée, beaucoup plus modeste pourtant par rapport à celui de cette année-ci. On peut imaginer que le leader biélorusse a réussi d’une manière ou d’une autre à profiter de l’ambiance festive en Russie pour obtenir un avis tacite favorable du chef du Kremlin. Une fois de retour au Bélarus, Loukachenko a expliqué à la presse que l’enjeu sur l’espace migratoire commun entre la Russie et le Bélarus serait définitivement réglé en automne 2018. Reste à voir si cet accord, en principe logique, se matérialisera.